Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2025 r.
II GSK 26/22
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że art. 48 ust. 1 p.p., zgodnie z którym organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli należy odczytywać w łączności z zamieszczonym w art. 48 ust. 11 p.p. katalogiem zwolnień z obowiązku zawiadomienia o kontroli. Jak trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten obejmuje m.in. sytuację, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (art. 48 ust. 11 pkt 1 p.p.). Zamieszczona w uzasadnieniu decyzji DPWIS analiza prawna przepisów prawa UE z zakresu prawa żywnościowego, określająca reguły dokonywania urzędowych kontroli żywności na podstawie bezpośrednio stosowanych w polskim porządku prawnym unijnych aktów prawa wtórnego (rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady), powinna była stronę skarżącą nakierowywać na to, że w spornym przypadku zasady przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, która miała miejsce 24 października 2019 r. w Aptece (…) przy ul. K. (…) w B., będącej zakładem, nie pozwalały powiadomić skarżącej – jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 – o zamiarze jej przeprowadzenia, ponieważ tego rodzaju kontrola w obowiązującym stanie prawnym przeprowadzana jest bez wcześniejszego uprzedzenia (art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004).
Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z art. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L 2002 Nr 31, str. 1, dalej powoływanego jako: rozporządzenie nr 178/2002). Przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, przy czym wedle art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Uwagę zwraca posłużenie się w tym krótkim fragmencie regulacji prawnej aż dwukrotnym zastrzeżeniem, że chodzi o „jakąkolwiek” działalność na „jakimkolwiek” etapie. Świadczy to wszak o zamiarze objęcia hipotezą tego przepisu wszelkiej działalności, bez żadnych wyłączeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 805/20). Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, „wprowadzenie na rynek” oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W konsekwencji skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności, także – jak ma to miejsce w omawianej sprawie – na etapie dystrybucji.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż także zakres kontroli nie nasuwał wątpliwości pod kątem tego, co miało stanowić jej przedmiot, a w konsekwencji jakie obowiązki administracyjnoprawne w tym zakresie spoczywały na skarżącej.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż., kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Karę o jakiej mowa wyżej wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu, co wynika z art. 104 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organów oraz Sądu I instancji, iż doszło do sytuacji, w której można mówić o uniemożliwieniu przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w prowadzonej przez nią aptece.
Sąd I instancji słusznie przyjął, że waga naruszenia przepisów prawa była znaczna, bowiem M. B., będąca właścicielem apteki, sprzeciwiła się pobraniu próbek bez zapłaty, a praktyka utrudnienia wykonywania podstawowych zadań przez organy PIS jest praktyką zagrażającą bezpieczeństwu żywności. Z protokołów znajdujących się w aktach wynika jednoznacznie, iż odmówiono wydania próbek preparatów witaminowo-mineralnych do badania na zawartość metali.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również wielokrotnie powtarzany na etapie postępowania administracyjnego i sądowego zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 19 w zw. z art. 2 pkt 11 oraz w zw. z art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Za całkowicie chybione uznać należy prezentowane w tym zakresie przez stronę stanowisko, że zamknięte fabrycznie opakowanie preparatu witaminowo-mineralnego w płynie o pojemności 1000 ml nie stanowi próbki w znaczeniu art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., a zatem powinno zostać nabyte przez pracownika organu PIS za zasadzie pełnopłatności.