W przedmiotowej sprawie na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna w wysokości 25.000 zł za naruszenie polegające na nieprzestrzeganiu wymagań w zakresie prezentacji, reklamy i promocji na stronie internetowej.
Zdaniem GIS, przedsiębiorca reklamował i prezentował środki spożywcze niezgodnie z przepisami prawa żywnościowego. W związku z powyższym zasadnym było nałożenie na Stronę kary pieniężnej. Jednak niezależnie od ilości produktów, w których występowały nieprawidłowości prezentacji i reklamy środków spożywczych, zachowanie Strony wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. Jednakże, zdaniem GIS, należało uchylić decyzję DPWIS, ponieważ Przedsiębiorca naruszył swoimi czynami dwa przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zatem kary powinny być orzeczone adekwatnie do naruszonych przepisów tj. dwie kary, a nie siedemnaście kar – osobno za każdy produkt, jak rozstrzygnął DPWIS. Inspektor podkreślił, że każde naruszenie przepisów wymienione w art. 103 u.b.ż.ż. stanowi odrębną podstawę do wymierzenia kary finansowej, a zatem wskazanie naruszenia obowiązujących przepisów w odniesieniu do konkretnych produktów uzasadnia wymierzenie kar.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję GIS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn.zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem WSA do naruszenia powyższych przepisów p.p.s.a. przez GIS doszło wskutek tego, że Inspektor przy nakładaniu kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. uznał, że wśród wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, które miała naruszyć Strona, było także użycie określenia „dawkowanie” oraz sformułowania „skład” zamiast „składniki”. Wyeliminowanie tych uchybień z opisu naruszenia, w opinii WSA, mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu. Ponadto GIS w zaskarżonej decyzji nie przedstawił naruszeń, jakie miały wystąpić w związku z prezentowaniem i reklamą produktu „S[…]”, co zdaniem WSA, stanowiło naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy GIS przy nakładaniu kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. prawidłowo przyjął, akceptując w ten sposób stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bolesławcu, że wśród wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, które miała naruszyć Strona, było także użycie określenia „dawkowanie” oraz sformułowania „skład” zamiast „składniki”. Wyeliminowanie tych uchybień z opisu naruszenia, w opinii WSA, mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej na podstawie powołanego przepisu.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a); przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada (lit. b); przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych (lit. c); przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem (lit d). Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 cyt. aktu). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia). Opisane wymagania, w myśl art. 7 ust. 4 ww. aktu, mają również zastosowanie do: reklamy (lit. a); prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (lit. b).
Co do użycia określenia „dawkowanie” w odniesieniu do wymienionych suplementów diety: A[…], S[…] i S[…] nie można podzielić argumentacji GIS, że stanowiło to naruszenie wymogu z art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2011, jako że miało sugerować, że ww. produkty są produktami o innym charakterze (produktami leczniczymi) i mają inne działanie, właściwości, których – jako środki spożywcze – nie posiadają.
Trzeba podkreślić, że nie było sporu co do charakteru ww. produktów, że są suplementami diety.
Według legalnej definicji z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., suplementem diety jest środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.
W ocenie GIS powołana definicja suplementu diety nie odnosi się do prezentacji, reklamy i promocji środka spożywczego (s. 4-5 skargi kasacyjnej), które to działania podlegają także sankcji na podstawie art. 103 ust. 1pkt 1b lit c) u.b.ż.ż. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia, według którego na opakowaniu suplementu diety wprowadzanego do obrotu umieszcza się m.in. informacje obejmujące: porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia (pkt 3); ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia (pkt 4). Podniósł także Inspektor, że dotychczasowa praktyka nieumieszczania określenia „dawkowanie” na suplementach diety (zastrzeżona dla produktów leczniczych) oraz przepisy prawa żywnościowego (por. art. 2 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności; opubl.:Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463; dalej: rozporządzenie nr 178/2002, definiujący „żywność” (lub „środek spożywczy” jako jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać) powinny być przeszkodą do zamieszczania określenia „dawkowanie” na dowolnym środku spożywczym, z uwagi na ryzyko wprowadzania konsumentów w błąd.
NSA stwierdził, że nie podzielając opinii organu, przede wszystkim należy zauważyć, że suplementy diety nie są dowolnym środkiem spożywczym, ale środkiem uzupełniającym normalną dietę, co wynika już z ich definicji, jak i innych regulacji u.b.ż.ż. (rozdział 7 – Suplementy diety oraz wzbogacanie żywności; rozdział 8 – Żywność wprowadzana po raz pierwszy do obrotu, w którym wśród żywności podlegającej monitorowaniu są suplementy diety). Suplementy diety mogą zawierać w swoim składzie witaminy i składniki mineralne, które naturalnie występują w żywności i spożywane są jako jej część, oraz inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny (art. 27 ust. 1 u.b.ż.ż.), których maksymalny dopuszczalny poziom zawartości zapewnia, że zwykłe stosowanie suplementu diety zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu będzie bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka (art. 27 ust. 2 cyt. aktu).
Wobec powyższego, mając na uwadze, że rozporządzenie Ministra Zdrowia ma charakter wykonawczy względem u.b.ż.ż. oraz że państwa członkowskie powinny są zobowiązane do podejmowania działań, aby cel przewidziany w ww. dyrektywie został osiągnięty, to brak jest podstaw, aby pojęcie „dawki, dawkowania” wiązać jedynie z funkcją produktów leczniczych.
Natomiast uzasadniony okazał się zarzut podniesiony w pkt I.lit.b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) u.b.ż.ż. w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1269/2011. Sąd I instancji uznał za nadmierny formalizm przyjęcie przez organy GIS jako naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oznakowania produktów N[…], S[…] i P[…] poprzez użycie sformułowania „skład” zamiast „składniki” czy nagłówek zawierający ten ostatni wyraz.
Należy natomiast wyjaśnić, że według art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, zgodnie z art. 10-35 i z zastrzeżeniem określonych w niniejszym rozdziale wyjątków, obowiązkowe jest podanie następujących danych szczegółowych, w tym wykaz składników lit. b), a czego nie uwzględnił WSA przy wykładni spornego art. 18 ust. 1 tego aktu.
Obowiązek z art. 9 ust. 1 lit. b) został doprecyzowany właśnie w art. 18 rozporządzenia nr 1169/2011, w którego ust. 1 zapisano, że wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu „składniki” lub zawiera ten wyraz i obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego. Przypadek możliwości odstąpienia od wspomnianego obowiązku został uregulowany w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, że w przypadku opakowań lub pojemników, których największa powierzchnia jest mniejsza niż 10 cm2, obowiązkowe jest zamieszczanie na opakowaniu lub na etykiecie jedynie danych szczegółowych wymienionych w art. 9 ust. 1 lit. a), c), e) i f), a dane szczegółowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. b), są podawane za pośrednictwem innych środków lub udostępniane na życzenie konsumenta.
Nie było analizowane, czy w sprawie wystąpił przypadek, który pozwalałby na odstąpienie od reguły z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.
Z drugiej strony, mając na uwadze zasadność stanowiska WSA o błędnym uznaniu przez GIS jako naruszenia użycia określenia „dawkowanie” oraz nieokreśleniu naruszeń związanych z reklamą i prezentacją środka „S[…]”, opisane naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nie miało wpływu na wynik kontroli zaskarżonego wyroku, przeprowadzonej przez NSA, choć mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary, co już musi rozważyć organ.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2025 r., o sygn. II GSK 1813/24